“Монгол Улсын засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгжийн удирдлагын тогтолцоог боловсронгуй болгох нь” бодлогын судалгаа, зөвлөмжийн тайлан “Туушин” зочид буудалд болсон тухай манай сонин өмнөх дугаартаа мэдээлсэн. Уг арга хэмжээг Монгол дахь Конрад-Аденауэрийн сан, МУИС-ийн Улс төрийн тэнхим хамтран зохион байгуулсан юм. Уг тэнхимийн дэргэдэх Төрийн байгуулалтын экспертийн зөвлөлийн судлаачид энэ үеэр судалгааны дүн, зөвлөмжөө танилцуулсан юм. Энэ удаа бид МУИС-ийн багш, улс төр судлаач, доктор Д.Бумдарь “Нутгийн удирдлага дахь Засаг даргын эрх, чиг үүргийн харьцуулалт” сэдвээр хийсэн судалгаагаа танилцуулсныг хүргэж байна.

-Монгол Улсын Үндсэн хуульд засаг захиргааны удирдлага нь нутгийн өөрөө удирдах ёс, төрийн удирдлагыг хослуулан хэрэгжүүлнэ гэсэн заалт байдаг. Энэ заалт Монгол Улс нэгдмэл төрийн байгууламжтайг илэрхийлж байгаа. Нэгдмэл төрийн байгууламжтай, нутгийн өөрөө удирдах ёсыг засаг захиргааны нэгж дээр хэрэгжүүлэх ёстой гэсэн мөртлөө Засаг дарга, Иргэдийн хурал хоёр нь хамтарч ажиллахгүй байгаа гэх мэт асуудлууд гардаг. Манайхтай ижил нэгдмэл бөгөөд уламжлалт хэв загвартай орнуудад Засаг даргын институт, Засаг дарга өөрөө ямар эрх үүрэгтэй, иргэдийн хуралтайгаа хэрхэн хамтран ажилладаг. Нутгийн өөрөө удирдах байгууллага иргэдийн зүгээс ямар хяналт тавьдаг гэдгийг судлахыг зорьсон юм. Судалгааны загвар болгож Азиас Япон, түүнчлэн Англи, Америк зэрэг уламжлалт загварууд, манайхтай ижил пост коммунист улс болох Чехийг сонгож авсан. Ингэхдээ гурван зүйл дээр төвлөрлөө. Нутгийн удирдлагын тогтолцоо, Засаг даргын эрх, үүрэг зохицуулалтыг хэрхэн хийсэн, Засаг дарга ИТХ-ын хамаарал, мөн Засаг даргад иргэдийн зүгээс ямар хяналт тавьдаг юм бэ гэдгийг харьцуулсан.

Монгол Улсын засаг захиргааны нэгжийг та бүхэн мэдэж байгаа. 290 орчим Засаг дарга бий. Хүн амын тархацтай харьцуулбал Засаг даргын тоо олон уу, цөөн үү гэсэн асуудал бий. Монгол Улсын нутгийн удирдлагын тогтолцоонд Засаг даргыг сонгох бус томилдог. Ийм механизм хуулийн хүрээнд үйлчилдэг. Нутгийн өөрөө удирдах ёсыг хэрэгжүүлэхэд яагаад Засаг даргыг томилдог юм бэ гэдэг асуудал гарч ирж байгаа гэсэн үг. Ерөнхий сайд, дээд шатны Засаг дарга нар нэр дэвшигчийг томилохоос татгалзсан тохиолдолд дараах нэр дэвшигчийг дахин нэр дэвшүүлнэ гэсэн заалт хуульд орсон байдаг. Дээрх гурван үзүүлэлт юуг харуулж байна гэхээр Засгийн газрын оролцоо маш өндөр байгааг. Тэгэхээр Засаг дарга төрийн удирдлагыг хэрэгжүүлэгч, төлөөлөх байгууллагын удирдлагыг хэрэгжүүлэгч субьект бол нутгийн өөрөө удирдах ёс хэрхэн ажиллах юм. Дээрээс нь орон нутгийн эрх ашгийг хангахуйц субьект мөн үү гэдэг асуудал зүй ёсоор тавигдаж байгаа гэсэн үг. Дээр нь манайд гардаг нийтлэг асуудал нутгийн удирдлагын тогтолцоонд Засаг дарга ба түүний албыг тусад нь салгаж ойлгох нь байдаг. Гэтэл Үндсэн хуульд энэ хоёр хамтарч ажиллах ёстой гэж заасан. Засаг дарга нь төрийн төлөөлөл бол гүйцэтгэх эрх мэдлийг яаж хэрэгжүүлэх вэ?

Нутгийн эрх ашгийг яаж хангах вэ?

ИТХ-тай хослон ажиллах юм бол тэр боломж нь эрх зүйн хүрээнд олон улсад яаж зохицуулагддаг юм бэ?
Засаг дарга нь улстөрийн албан тушаал юм уу, төрийн захиргааны албан тушаал уу гэх мэт асуудлууд гарч байна. Нутгийн удирдлагын тогтолцоо ба Засаг даргын эрх, чиг үүргийн харьцуулалтыг судалгааны эмхтгэлээс харж болно. Япон, Англи, Америк, Чех, Монголын жишээ бий. Эдгээр улс эрхзүйн бүлгийн хувьд ямар ангилалд багтдаг вэ?
Япон Эх газрын, холимог эрх зүйн системтэй. Англи, Америк бол Англи Америк загварын нийтийн эрх зүйн системтэй. Чех Эх газрын эрх зүйн системтэй. Монгол эх газрын бас холимог эрх зүйн системтэй гэж явдаг. Эрх зүйн бүлгээр нь авч үзвэл манайх Японтой төстэй эрх зүйн бүлэгт харьяалагддаг.

Эдгээр улсуудад Нутгийн удирдлага нь ямар хэв маягаар хэрэгждэг юм бэ?
Японы нутгийн удирдлагын хэв маяг нь нэг систем, эх газрынх гэж явдаг. Англи нэг систем, англо Америкийн хэв маяг, АНУ холбооны систем, англо Америкийн хэв маяг, Чех Нэг систем, эх газрын, Монгол нэг систем, эх газрын хэв маягтай гэж явдаг. Энэ утгаараа манай улс Япон болон Чехтэй адил хэв маягтай байна.
Тэгвэл нутгийн удирдлагын тогтолцоо нь ямар вэ?
Японы хувьд нутгийн удирдлагын тогтолцоо нь төлөөллийн, давхар тогтолцоотой. Харин Монгол төвлөрсөн нутгийн удирдлагын тогтолцоотой. Үүгээрээ өөр.
Английн хувьд хоёр хэлбэртэй. Лидерийн кабинет болон хотын захирагчийн кабинет гэж байгаа. Энэ нь юутай холбоотой гэхээр Англид Засаг даргыг хурал сонгоно. Гэхдээ нутгийн өөрөө удирдах ёс хэрэгжих учраас хэрэв тухайн засаг захиргааны нэгж хүсвэл иргэдийн санаачилгаар тав хүртэл хувийн саналаар Засаг даргыг сонгуулийн зарчмаар гаргаж ирэх хэв маяг бас бий. Тийм учраас хоёр хэв маягтай гэж үздэг. Гэхдээ иргэдийн таван хувийн санал гэдэг нь төдийлөн амжилттай хэрэгждэггүй байна.

АНУ холбооны улс учраас ерөнхийдөө гурван загвар тогтож байна. Парламентын хэв маягтай загвар, Менежерийн хэв маягтай, ТУЗ-ийн хэв маягтай загвартай. Нутгийн удирдлагын тогтолцоо нь ийм хэлбэрээр хэрэгждэг. Хамгийн сонирхолтой нь менежерийн хэв маягтай загвар нь хүн ам багатай, анхан шатны засаг захиргааны нэгжид түлхүү ашиглагддаг. Энэ хувилбар нь Монголд маш тохиромжтой гэж үзсэн. Чехийн хувьд Монголтой ижил төвлөрсөн хэв маягтай. Ингээд үзэхээр нутгийн удирдлагын тогтолцоон дахь Засаг даргын институтиц, Засаг дарга өөрөө төрийн төлөөлөл болдог, гүйцэтгэх засаглалыг хэрэгжүүлдэг гэдэг нь энэ матрицаар ч батлагдаж байна.

Засаг даргын ерөнхий эрх үүрэг ямар хэлбэртэй байна гэхээр төсөв батлуулах, тодотгол хийх, гүйцэтгэх эрх мэдлийг хэрэгжүүлэх чиг үүрэг нийтлэг. Японы хувьд Засаг дарга хурлыг тараах эрх мэдэлтэй байдаг. Англи, Америкийн хувьд манлайлах үүргийг заавал хэрэгжүүлдэг. Чиг үүргийн хувьд тухайн Засаг дарга нь нутаг дэвсгэрийнхээ эрх ашгийг хангахуйц үйл ажиллагааг эрхэлнэ гэдэг нь бүх улсад нийтлэг. Америкийн хувьд хэв маягаасаа шалтгаалаад Засаг даргын институтиц бэлгэдлийн шинж чанартай байдаг.
Манайд Засаг даргыг хурлаас нэр дэвшүүлээд дээд шатандаа томилдог. Японд төлөөллийн давхар систем үйлчилдэг учраас иргэд сонгуулийн зарчмаар шууд сонгоно. Хамгийн сонирхолтой нь Засаг дарга тухайн орон нутгийн харьяалалгүй байж болдог. Өөрийн гэсэн мөрийн хөтөлбөртэй бол өөр газраас ирж нэр дэвшиж болдог. Японд улстөрчид ялангуяа доод танхимынхан үүнийг маш их ашигладаг.
Англид Засаг даргыг хурлаас томилох, иргэд шууд сонгож болно. Иргэд сонгохын тулд таван хувийн босго тавьдаг учраас төдийлөн хэрэгждэггүй.

Америкт гурван хэв маяг хэрэгждэг учраас хурлаас томилох, иргэд засаг даргыг сонгох хоёр хэлбэр хэрэгждэг. Чехэд бол Засаг даргыг хурлаасаа томилдог. Манайд бол хурлаас нэр дэвшүүлдэг. Үүгээрээ Засаг дарга сонгогдох арга зам нь харилцан адилгүй. Монгол эрх зүйн бүлэг, нутгийн удирдлагын хэв маяг, тогтолцоог харвал Японтой төстэй баймаар ч Засаг дарга сонгогдож гарч ирэх хэлбэр нь зайлшгүй дээд удирдлагаасаа хараат байдаг. Энэ нь Засаг даргын инстиутицэд сайнаар тусдаг. Гүйцэтгэх эрх мэдэл төрийн үйл ажиллагааг хэрэгжүүлэхэд хуулийн хүрээнд давуу байдал үүсгэдэг. Нутгийн өөрөө удирдах байгууллагын хувьд хуралтайгаа хамтарч ажиллах, нутгийн эрх ашгийг хангах ёстой хоёр субьект байтал энэ бүхэн Засаг даргын институтицэд илүү давуу байдал үүсгэж байна. Японд Засаг дарга хурлын харилцаа харилцан хяналт тавих зарчмаар ажилладаг. Эдгээр улсуудын Засаг дарга, хурлын харилцааг ажиглахад улс төрийн тогтолцоо, засаглалын харилцан хяналт тавьдаг хэлбэртэй нь төстэй. Жишээлбэл Японд харилцан хяналт тавих систем нь яаж хэрэгждэг гэхээр Японы парламент Засгын газраа огцруулах санал гаргаад хэлэлцэгдээд унавал Засгийн газар нь буцаад парламентаа тараах зохицуулалт Үндсэн хуульд нь бий. Үүнтэй ижил зарчим орон нутагт хэрэгждэг. Тийм учраас хариуцлага маш өндөр. Английн хувьд Засаг дарга хурлын өмнө хариуцлага хүлээнэ. Хэрвээ Засаг дарга иргэдээс сонгогдсон бол хуулийн хүрээнд үндсэн үйл ажиллагаагаа хэрэгжүүлнэ. Америкийн хувьд харилцан тайлагнана, хамтран ажиллана. Чех, Монгол төстэй. Хурлын өмнө тайлагнах, хамтран ажиллах, чөлөөлөх огцрох асуудлыг хуралтай хамтарч харилцан хяналт маягаар хийгдэж байгаа гэж болно.

Нутгийн өөрөө удирдах байгууллага, нутгийн эрх ашгийг хангахгүй тохиолдолд иргэд ямар хяналт тавьдаг вэ?
Японд иргэд орон нутгийн хөгжлийн асуудлаар төлөөлөгчөөрөө дамжуулж санал өгдөг. Энд хурлын төлөөлөгчийг ч, Засаг даргыг ч иргэд эгүүлэн татах эрх зүйн зохицуулалттай. Японд Засаг дарга гүйцэтгэгч маягтай. Английн хувьд давуу тал нь маш олон холбоод байдаг учраас түүгээрээ дамжуулаад санал өгөх, шахалт үзүүлдэг. Англид бас л гүйцэтгэгч Засаг дарга байдаг. Америкт бас Засаг даргыг эгүүлэн татах эрх зүйн зохицуулалттай. Америкийн Засаг дарга улс төрч хэв маягтай. Улстөрийн карьер хийх боломжтой. Чехэд Засаг даргаар сонгогдож чадаж байна гэдэг улстөрчийн карьер эхэлсэн гэж үздэг.
Монголын хувьд иргэдийн хяналт тавих зохицуулалт төдийлөн зохицуулагдаагүй. Засаг дарга манайд улстөрч байдаг. Манайд нэгдмэл тогтолцоо гэж үздэг, Засаг дарга төрийн төлөөлөл, гүйцэтгэх эрх мэдлийг хэрэгжүүлж байгаа гэдэг ч аль нам гарч ирж байгаа гэдгээс мөрийн хөтөлбөрийг хэрэгжүүлэх үйл ажиллагааг орон нутагт хийж байна. Энэ нь ямар гажуудлыг авчирч байна гэхээр улстөрчид тойргоо хадгалж үлдэхийн төлөө улсын төсвийг зарцуулах асуудал түгээмэл байна.

Монголд иргэд Засаг даргын ажлын тайланг сонсоход суралцаагүй байдаг. Мөн ИТХ иргэдийн хувьд ямар ач холбогдолтой байгууллага болох, тэдний эрх, үүргийн талаар мэдээлэл сул байгаа нь судалгаагаар харагдсан. Нийт иргэдийн талаас илүү хувь нь ИТХ-ын талаар ойлголтгүй. Улаанбаатарын иргэдийн 30 хувь, орон нутгийн иргэдийн 70 гаруй хувь нь ийм байгууллага байдаг эсэхийг мэдэхгүй, ИТХ орон нутгийн төсвийг хуваарилж, хяналт тавьдаг гэдгийг иргэдийн цөөн хувь нь мэдэж байсан. Иргэдийн оролцоог нэмэгдүүлэхээр Иргэний танхим нээсэн. Орон нутгийн төсвийг захиран зарцуулахад иргэд оролцох боломжтой болсон нь оролцоог тодорхой хувиар өсгөсөн. Гэсэн ч иргэд орон нутгийн удирдлагын шийдвэр гаргалт, Засаг дарга, Хуралтай хамтарч ажиллах талаар ахиц гарахгүй, оролцоо нэмэгдэхгүй байгаа нь Засгийн газрын хөтөлбөрийг хэрэгжүүлэх аливаа шийдвэрт иргэдийн санаа бодлыг тусгахгүй, сонгосон төлөөлөгчөө эгүүлэн татах механизм байхгүйтэй холбоотой.

Харьцуулсан судалгааны үр дүнг нэгтэж үзвэл:
-Нутгийн удирдлагын өөрөө удирдах ёсны байгууллагад Засаг дарга, Хурал хоёрыг хамтад нь нэгдмэл байдлаар багтааж үзэх.
-Аймаг, нийслэлийн Засаг даргыг Засгийн газрын түвшинд томилох, иргэд иргэдийн төлөөллийн байгууллагад эгүүлэн татах эрхийг нээж өгөх. Ингэснээр харилцан хяналт, тэнцлийн механизм бий болно.
-Анхан шатны нэгжид Засаг дарга бус менежерийн удирдлагыг оруулах. Улс орнуудын жишээг харахад хүн ам цөөтэй, татвар төсвийн хувьд төв удирдлагаас зохицуулалт орсон тохиолдолд гүйцэтгэх эрхийг хэрэгжүүлэх, зохицуулах үүргийг хүлээн авч ажиллах нь АНУ, Японд хэрэгжиж байна. Энэ нь Монгол Улсын нэгдмэл тогтолцоо анхан шатны нэгжийн хүчин чадлыг тооцож үзэхэд хамгийн тохиромжтой хувилбар болох талтай.
-Санхүү болон төрийн удирдлагыг хийх хөндлөнгийн байгууллага байх. (Төрийн болон олон нийтийн байгууллага)
-Улс төрийн нөлөөг багасгах үүднээс сонгуулийн жил, сонгогдох бүрэн эрхийн хугацааг өөрчлөх туршлагуудыг нутгийн удирдлагын тогтолцоонд оруулах боломжтой хэмээн санал болгож байна.